RSS

История создания Комиссии

«Комиссии по делам несовершеннолетних - 97 лет на защите прав детей» 

Краткий обзор создания ювенальной юстиции в Российской Федерации и Комиссий по делам несовершеннолетних

Первые упоминания об уголовной ответственности несо­вершеннолетних в отечественной истории относятся к ново­указным статьям 1669 г., где сказано: «чаще отрок седми лет убьет, то не повинен есть смерти». Данный возраст здесь ука­зан неслучайно, т.к. именно с 7 лет ребенок допускался к та­инству исповеди и за ним признавалась свобода воли.

Воинский устав Петра Великого практически освобождает малолетних от наказания за воровство, перекладывая его на родителей «дабы заранее его от сего отучить, может от ро­дителей своих лозами наказан быть».

Следующая веха - указание Сената с президентами кол­легий от 1742 г. Этот документ устанавливал возрастной ценз малолетства до 17 лет и запрещал подвергать малолетних тем же наказаниям, что и взрослых. Малолетних нельзя было подвергать смертной казни, пытке и кнуту, все это заменя­лось сечением плетьми и отдачей в монастырь на трудовое перевоспитание. По истечении срока отработки наказуемый возвращался домой.

Но уже в Указе Екатерины II от 26 июня 1765 г. устанавли­вается полная невменяемость до 10 лет. С 10 до 17 лет допу­скается смягчение наказаний. Особо серьезные случаи, вле­кущие за собой наказание смертной казнью или сечением кнутом, следовало передавать на рассмотрение в Сенат. От­дельно рассматривались случаи для нарушителей от 10 до 15 и от 15 до 17 лет.

Принятое 15 мая 1845 г. Уложение о наказаниях раздели­ло весь юношеский возраст на три периода: до 7 лет, от 7 до 14 лет и от 14 до 21 года. Но при этом (ст.137 п. 1 издание 1885) дети от 7 до 10 лет не подвергались определенному за­конами наказанию, и таким образом практическим предель­ным сроком первого периода являлось достижение одиннад­цати лет.

Основным видом наказания несовершеннолетних в доре­волюционной России оставалось тюремное заключение. Ста­тья 145 Уложения о наказаниях говорит: «Несовершеннолет­ние, имеющие от роду более 14 лет, но менее 21 года, за учинение преступлений, которые влекут за собой лишение всех прав состояния, подвергаются тем же наказаниям, как и со­вершеннолетние, с тою лишь разницей, что наказания теле­сные над теми, которые по состоянию своему от оных не изъ­яты, совершаются не чрез палачей, а чрез полицейских слу­жителей, и не плетьми, а розгами, и что время работ, к коим они приговариваются, сокращается одною третью; а в случа­ях, когда их следовало приговорить к каторжной работе в рудниках без срока, они приговариваются к каторжным рабо­там в рудниках на двадцать пять лет».

Один из следующих важных этапов работы с несовершен­нолетними правонарушителями в дореволюционной России - это, безусловно, Закон от 1864 г., по которому в России бы­ли созданы специальные комиссии для детей-правонаруши­телей. В ст. 6 Устава о наказаниях, налагаемых мировыми су­дьями, вводился особый институт исправительных заведений для не достигших 17 лет, а для детей от 14 до 16 лет созда­вался новый тип учреждений - исправительные приюты. Но­вый закон позволял помещать малолетних осужденных в ис­правительные приюты или колонии, но не по всей территории страны, а там, где эти заведения были созданы.

С середины 1860-х гг. в России начинают создаваться 2 вида воспитательно-исправительных заведений (ВИЗ). 
Сельскохозяйственные называют исправительными коло­ниями, а городские, обучающие ремеслам, - исправительны­ми приютами.

Принятые 5 декабря 1866 г. Правила для исправительных приютов позволяют учреждать приюты не только правитель­ству, но и земству, общественным и духовным установлени­ям, частным лицам с разрешения МВД (кстати, в то время все приюты находились в ведении МВД) и по согласованию с ми­нистром юстиции. Заведующими могли быть только лица с педагогическим образованием. В приютах обязательно изу­чались закон Божий, чтение, письмо, арифметика, по возмож­ности преподавались и другие дисциплины. Побег из приюта не рассматривался как уголовное преступление, сам же бе­жавший возвращался обратно и содержался под строгим надзором. Все выпускники находились под покровительством приюта и после того как покидали его стены. Кстати, любопытно отметить, что практически все приюты, созданные в России в первые 20 лет после принятия закона 1864 г., были созданы общественными организациями или частными ли­цами.

27 января 1868 г. был открыт Московский исправительный приют (позднее он получил название Рукавишниковского). Сегодня здесь находится Икшанская исправительная коло­ния. В 1870 г. начинает свою работу приют, учрежденный Санкт-Петербургским обществом земледельческих колоний и ремесленных приютов. Деятельность этих двух заведений оказала большое влияние на развитие в России института детских исправительных заведений.

Важную роль в развитии системы работы с детьми и подростками сыграла реформа 1866 г., которая установила особый порядок и принципы назначения наказаний. Так, дети от 7 до 10 лет полностью освобождались от наказаний и пе­редавались родителям для домашнего исправления. С подро­стками от 10 до 14 лет поступали так же, если они действо­вали «без разумения». Если же они действовали «с неполным разумением», то их наказывали в соответствии со ст. 138 Уложения или передавали в исправительное заведение. При отсутствии в губернии приютов их отдавали в тюрьмы на срок до 1 года и 4 месяцев.

В 1872 г. на Международном тюремном конгрессе в Лон­доне впервые было решено, что суд над несовершеннолет­ними должен осуществляться по особым правилам. В 1891 г. Третий съезд работников исправительных заведений для не­совершеннолетних решил, что судопроизводство в отноше­нии детей должно носить упрощенный характер. Согласно проведенному Минюстом опросу, большинство судейских ра­ботников выразило свое одобрение такому подходу. Резуль­татом стал закон 1897 г., направленный на замену каратель­ных подходов в отношении ребенка-правонарушителя ис-правительно-воспитательными. Своей цели закон не достиг, но процесс судопроизводства и определения наказания не­совершеннолетним претерпел серьезные изменения. Был создан институт законных представителей несовершенно­летних, хотя их участие в процессе было необязательным и оставлялось на усмотрение суда. Зато обязательным стало участие в судебном заседании защитника. Что же касается непосредственно наказания, то здесь новыми мерами стали передача под ответственный надзор и заключение в испра­вительное заведение.

При решении вопроса о виновности первым делом рас­сматривался вопрос о «разумении» малолетнего правонарушителя. Впервые это понятие появилось в Циркулярном ре­шении Министерства юстиции от 19.06.1888 г. Оно давало право прокурору сообщать в Минюст о целесообразности прекращения судопроизводства на основе отсутствия у под­судимого «разумения и преступной воли». Но на практике прокуратура оказалась не готовой к использованию подоб­ного инструмента в конце XIX в. В целом, изменения в зако­нодательстве оказались значительно более скромными, чем на то рассчитывали реформаторы. Коренной реформы не по­лучилось, ограничились лишь необходимыми изменениями в наиболее неотложных направлениях. В 1910г. в России был создан суд по делам несовершеннолетних. Все воспитатель­но-исправительные заведения были подчинены Главному тю­ремному управлению.

После Октябрьской революции новой власти при­шлось создавать собственные структуры по работе с несовершеннолетними правонарушителями. Так, одним из первых декретов Советской власти стал декрет «О комиссиях для несовершеннолетних» (14 января 1918 г.). Согласно ему, прекращали свое действие «суды и тюремное заключе­ние для малолетних и несовершеннолетних до 17-летнего возраста». Результатом этого декрета стало освобождение из тюрем всех несовершеннолетних. Приоритетным направле­нием планировалось сделать меры воспитательного и преду­предительного характера. Вот основные принципы работы с несовершеннолетними, провозглашенные этим декретом:

- упразднение судов для несовершеннолетних,

- упразднение тюремного заключения для несовершенно­летних,

- передача всех дел несовершеннолетних в ведение комиссий,

- переход комиссий для несовершеннолетних под начало Народного комиссариата просвещения,

- комплектация комиссий для несовершеннолетних пред­ставителями Народного комиссариата просвещения, юстиции и ведомств общественного призрения.

Декрет декларировал, что основной задачей комиссий (комонесов) является защита интересов прав ребенка, а решения комиссий должны носить профилактический и предупредительный, а вовсе не карающий характер.

Какими же реальными мерами воздействия обладали комиссии на тот момент? На практике работники комиссий могли применить к несовершеннолетнему правонарушителю одну из нижеперечисленных мер воздействия:

- поместить несовершеннолетнего в другую семью,

- передать несовершеннолетнего партийной или обще­ственной организации,

- принять решение об опекунстве,

- устроить его на работу,

- отправить его на родину,

- поместить его в школу, детский дом,

- отдать под присмотр обследователя-воспитателя,

- отправить его в трудовой дом для несовершеннолетних нарушителей.

Дела в отношении лиц от 16 до 18 лет подлежали рассмо­трению судами. Но даже и суды на тот момент применяли ме­ры педагогического или медицинского воздействия. Такой достаточно либеральный характер работы комиссий продол­жался всего 2 года. В марте 1920 г. Совет народных комиссаров принимает декрет «О делах несовершеннолетних, обвиняемых в общественно-опасных преступлениях». По данному документу несовершеннолетними признают­ся юноши и девушки, не достигшие 18-летнего возраста, что снизило возрастную планку для несовершеннолетних по сравнению с той, которая существовала в дореволюционной России. По новому декрету все дела в отношении несовер­шеннолетних оставались в ведении комиссий. Также комис­сии получили право передавать дела в суд. Однако на прак­тике (кстати, вопреки декрету) «политические» дела из веде­ния комиссий изымались.

Декрет устанавливал трехзвенную структуру органов комиссий. Главенствующую функцию выполняла Республиканская комиссия при Народном комиссариате просвещения. Затем шли комиссии при губернских органах, на первом - ни­зовые структуры - комиссии при уездных органах. Также пла­нировалось создание специальных учебно-воспитательных и лечебно-воспитательных учреждений. Произошли изменения и в составе комиссий: председателем комиссий становился представитель Народного комиссариата просвещения, а в состав комиссий обязательно должны были входить предста­вители Народного комиссариата здравоохранения и народно­го суда.

Однако в реальной жизни процесс создания комиссий на региональном уровне проходил сложно. По данным 1922 года по РСФСР насчитывалось только 245 КДН, в которых работали всего 490 обследователей. Помимо недостаточного финансирования, существовала и острая нехватка квалифицированных, специально подготовлен­ных кадров.

Тем не менее, с большими трудностями, но комиссии ра­ботали. Например, Московская комиссия ежедневно прини­мала только из милиции до ЗО детей и подростков. В начале 1920-х гг. дела в комиссии поступали из 3-х источников: через приемники (детские милицейские участки), из милиции и из суда. Что же касается заседаний комиссий, то они были двух видов: распорядительные, на которых решались вопро­сы о применении меры воздействия на ребенка, проводился разбор инструкций из центра, и «судебные», на которые вы­зывались свидетели, изучались доказательства и материалы дела. Постановления комиссии на тот момент были двух ви­дов: оправдательными и назначающими медико-педагогиче­ские меры.

22 мая 1925 года Постановлением Совета народных ко­миссаров РСФСР было принято «Положение о центральной комонес» (комиссии для несовершеннолетних).

Она действовала при Комиссариате просвещения, в ее функции входили: руководство местными комиссиями, разъ­яснения законодательства о несовершеннолетних, установле­ние единообразного применения законов по борьбе с преступностью несовершеннолетних, рассмотрение дел в порядке надзора.

Следующий важный этап в деятельности комиссий - принятие 12 июня 1926 года «Инструкции комиссии для несовершеннолетних». Инструкция устанавливала перечень тех преступлений, которые подлежали обязательному рас­смотрению представителями народного суда в составе ко­миссии, и определяла процедуру такого рассмотрения.

Всего таких преступлений было восемь: нанесение тяжких ран, покушение на жизнь, изнасилование, разбой, грабеж, подлог, спекуляция и взяточничество в крупных размерах. Су­дья - член комиссии - обязан был в течение трех дней со дня поступления дела провести проверку и предоставить комис­сии отчет. До рассмотрения отчета на заседании комиссии другие члены комонес не имели права вмешиваться в рас­смотрение дела судьей. На основании отчета комиссия принимала коллегиальное решение о передаче или не передаче дела в суд. Таким образом, в 1926 году сложилась промежу­точная модель назначения наказания детям-правонарушите­лям, предусматривавшая рассмотрение некоторых категорий дел судами, но оставлявшая за комонес право решения о пе­редаче дела в суд. Суд не имел права рассматривать эти де­ла без предварительного рассмотрения их комиссией.

К середине 1920-х гг. за комонес закрепляются сле­дующие функции:

- борьба с преступлениями несовершеннолетних, не до­стигших 16 лет,

- защита детей от эксплуатации, жестокого обращения и развращения со стороны взрослых,

- обследование несовершеннолетних, обладающих наи­более сложной психофизической организацией, на базе спе­циальных педологических лабораторий и психоневрологичес­ких клиник.

Постепенно в течение 1920-х гг. происходит расширение арсенала средств, которые могли применять комонес в отно­шении попавших в их ведение детей.

В 1927 г. взят курс на более активное привлечение к ра­боте комиссий общественных организаций. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20.06.27 г. «О плане борьбы с детской беспризорностью» поручало Наркомпросу РСФСР разрабо­тать и провести в жизнь мероприятия по привлечению обще­ственности к делу борьбы с правонарушениями несовершен­нолетних.

Принятый в 1928 году циркуляр НКЮ РСФСР № ^4 уста­навливал необходимость командирования во все КДН народ­ных судей в качестве постоянных представителей. В обязанности народного судьи входило регулярное присут­ствие на заседаниях КДН. Сменять представителей нарсуда в составе комиссий запрещалось без серьезных на то осно­ваний.

Итак, наметилась тенденция к универсализации полномо­чий комиссий и передаче им всего круга вопросов, связанных с заботой о детях, столкнувшихся с преступным миром.

Несмотря на определенные успехи, работники комонес нередко указывали на отсутствие у комиссий реальных мер медико-педагогического воздействия на особо трудную и социально-запущенную группу подростков. Все принимаемые по отношению к таким подросткам меры оказывались недей­ственными, и после многократных приводов комиссии пере­давали их дела в суд. Таким образом, внутри самих комиссий находилось немало тех, кто считал необходимым ужесточение наказаний в отношении несовершеннолетних. Так, по хода­тайству Центральной комиссии по делам несовершеннолет­них при Наркомпросе Правительство предоставило комиссии право направлять подростков в трудовые дома на неопреде­ленный срок «до исправления», но не дольше достижения ими совершеннолетия. Благодаря подобным мерам, в одном и том же трудовом доме нередко оказывались беспризорные под­ростки, несовершеннолетние рецидивисты, осужденные за повторные преступления, и социально-запущенные дети, что, естественно, не оказывало положительного эффекта на процесс перевоспитания.

13.07.1931г. было принято Постановление СНК РСФСР под названием «Положение о комиссии по делам несовершеннолетних (КДН)». Оно выделяло 2 цели дея­тельности комиссии: 1) охрана прав и интересов несовер­шеннолетних; 2) предупреждение и борьба с правонарушени­ями несовершеннолетних путем применения мер медико-пе­дагогического характера, правовой и материальной помощи, ведения разъяснительной работы среди населения. В крае (области) и городе КДН образовывались при местных отделах народного образования. На более нижнем уровне - в городах и районах - КДН могли образовываться при горсоветах и при исполнительных комитетах или местных советах. Расходы по содержанию комиссии возлагались на соответствующий ис­полнительный комитет или совет. Общее руководство комис­сиями осуществляли Наркомпрос и местные исполнительные комитеты. Непосредственное руководство осуществляли От­делы народного образования и инспектора этих Отделов. В состав комонес входили 7 человек: 4 специалиста и 3 пред­ставителя общественных организаций. В работе комиссии обязательно принимали участие педагог, врач, народный су­дья, воспитатель-обследователь. Не обязательным являлось участие представителей общественных организаций. Дела рассматривались на закрытом заседании.

Постановление комонес являлось окончательным и могло быть обжаловано только в порядке надзора в краевую КДН прокуратурой, зав. Отделом народного образования или ин­спектором Отдела народного образования путем вынесения протеста. Сам несовершеннолетний или его родители обжа­ловать решение комиссии не могли.

Однако такие процедуры складываются лишь в 1923 году.

В 1922 г. при коллегиях защитников и участках нарсудов были созданы специализированные детские консультации, призванные обеспечивать качественную защиту интересов несовершеннолетних в судах. Однако защитники далеко не всегда принимали участие в рассмотрении дел несовершен­нолетних. Только 17 ноября 1922 г. появился циркуляр Народ­ного комиссариата юстиции (НКЮ) № 200, предусматриваю­щий назначение несовершеннолетнему защитника. Циркуляр предусматривал возможность назначения двойной защиты -из числа юристов и из числа педагогов. Подразумевалось, что защиту будут осуществлять оба. Таким образом, была созда­на тройная система защиты прав и интересов ребенка-пра­вонарушителя в суде: законный представитель, защитник из числа членов коллегии защитников, защитник от органа Наркомпроса.

В 1922 г. был принят первый Уголовный кодекс РСФСР, не только ставший резким возвратом к прошло­му, но и в некоторой степени ухудшивший положение де­тей-правонарушителей по сравнению с дореволюцион­ным периодом. Ст. 18 устанавливала, что к несовершенно­летним в возрасте от 16 до 17 лет могут быть применены те же наказания, что и ко взрослым, вплоть до смертной казни. Од­нако в том же году Постановлением Президиума ВЦИК от 19.06.22 г. было принято примечание к ст. 33 УК РСФСР, за­прещающее применение расстрела к несовершеннолетним, не достигшим 18 лет. Некоторое время спустя сторонникам диф­ференцированного подхода к несовершеннолетним удалось добиться от ВЦИК принятия новой редакции норм кодекса в отношении несовершеннолетних. Согласно новой редакции, наказание не применяется ко всем несовершеннолетним до 14 лет, а также к тем детям от 14 до 16 лет, в отношении которых суд считает возможным ограничиться мерами медико-педаго­гического характера. А Постановление 4-й сессии ВЦИК IX со­зыва от 11.11.22 г. «Об изменениях и дополнениях Уголовного кодекса РСФСР» ввело норму, согласно которой для несовер­шеннолетних от 14 до 16 лет налагаемое судом наказание подлежит обязательному смягчению наполовину против наи­высшего устанавливаемого данной статьей предела (ст. 18а), а для несовершеннолетних в возрасте от 16 до 18 лет - на од­ну треть (ст. 186). Данная правовая норма более чем на десятилетие стала определяющей в политике советской власти, проводившейся к несовершеннолетним правонарушителям.

В 1931 году Наркомюст отстаивает позицию о непримени­мости ссылки к ребенку-правонарушителю от 16 до 18 лет. Постановление Коллегии НКЮ «О несовершеннолетних пра­вонарушителях» от 21.05.31 г. предлагало Верховному суду дать указания всем судебным органам о нецелесообразности применения ссылки к несовершеннолетним правонаруши­телям.

Отправной точкой коренного поворота государственной политики воздействия на малолетних преступников стало По­становление ЦИК и Совнаркома СССР «О мерах борьбы с пре­ступностью среди несовершеннолетних» от 7 апреля 1935 г. Ответственность за пять видов преступлений (кражи, телесные повреждения, преступления, связанные с примене­нием насилия, убийства, покушения на убийства) устанавлива­лась теперь не с 16, а с 12 лет. Отменялась ст. 8 УК РСФСР, допуская отныне применение к достигшим 12 лет не только лишения свободы, но и «высшую меру социальной защиты».

Постановление отдавало в ведение Наркомпроса 3 типа детских домов: для трудновоспитуемых детей, детдома нор­мального типа для детей без средств к существованию и дет­дома для содержания детей на средства родителей. В ведении НКЗдрава оставались 2 типа заведений: специаль­ные детдома для детей-инвалидов (в ведении Наркомсобеса) и учреждения для лечения несовершеннолетних. В ведении НКВД оставались изоляторы, трудовые колонии и приемники-распределители (с содержанием не более 1 мес.1

Текст Постановления допускал участие общественности в важном деле исправления малолетних правонарушителей: в детских учреждениях создавались наблюдательные советы из числа работников промышленных и сельскохозяйственных предприятий. Но на практике они не сыграли отведенной им роли, а зачастую даже не были созданы.

Уголовная ответственность ждала опекунов, использующих опеку в корыстных целях и оставляющих детей без надзора и помощи, а также председателей колхозов и совхозов, допус­кающих детское бродяжничество.

Пункт 21, часть 4 Постановления завершал 17-летний исторический путь комонесов ликвидацией. Видимо подра­зумевалось, что их функции будут выполнять создаваемые при городских и районных советах секции по борьбе с дет­ской преступностью и безнадзорностью.

Постановление от 7 апреля 1935 г. значительно рас­ширило применение к несовершеннолетним практики лишения свободы, что привело к созданию нового типа учреждения - трудовой колонии для несовершеннолет­них. Была отменена ст. 8 Основных начал уголовного законо­дательства Союза ССР и союзных республик от 31 октября 1924 г., предписывающая обязательное применение к мало­летним (по усмотрению соответствующих органов - и к несо­вершеннолетним) мер социальной защиты медико-педагоги­ческого характера.

К началу 1930-х годов в СССР складывается достаточно противоречивая, но тем не менее устойчивая практика осто­рожного применения уголовного законодательства к ребен­ку-правонарушителю. Характерным для этой практики явля­ется параллельное сосуществование уголовных и медико-педагогических моделей воздействия. К сожалению, такая система просуществовала недолго...

Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) от 31 мая 1935 г. в системе НКВД для несовершеннолетних были созданы изо­ляторы (как места предварительного заключения), трудовые колонии (места лишения свободы) и приемники-распредели­тели.

Педагогика изгонялась из пенитенциарной системы, а ре­шение о наказании ребенка предоставлялось людям, далеким от педагогики, педологии и медицины. Постановление констатировало, что детскую преступность не удалось побе­дить окончательно: плохие опекуны, «неправильные» органы Наркомпроса, излишняя мягкость законов. Со всем этим ре­шено было бороться воистину с абсурдным размахом.

31 мая 1935 г. принято Постановление СНК и ЦК ВКП(б), передающее опеку из ведения органов народного просвеще­ния в ведение советских органов. Советы и исполкомы не бы­ли готовы к своим новым функциям, и эффективность борьбы с беспризорностью оставляла желать лучшего. *--Ликвидация комонес застала Наркомпрос врасплох. В то же время секции по борьбе с детской преступностью имели неопределенный статус, не были регламентированы их со­став, полномочия и финансовая база. Секции не обладали реальными инструментами воздействия. Ситуацию попыта­лись исправить 15 июля 1935 г. Так, приказ Наркомпроса № 20/003 «Работа отделов народного образования в связи с ликвидацией комиссий по делам несовершеннолетних» предлагал Отделам народного образования возложить на од­ного из инспекторов Отдела работу по охране и защите прав детей и организацию воспитательной работы с трудновоспи­туемыми детьми - в целях предупреждения безнадзорности и беспризорности. Однако инспектор не обладал всеми полно­мочиями и возможностями комонесов.

Состоявшееся в 1935 году заседание СНК РСФСР по во­просу приведения в жизнь апрельского и июньского поста­новлений признало главными недостатками в работе излиш­нюю мягкость и либерализм и пришло к выводу о необходи­мости усиления чисто карательного подхода в отношении не­совершеннолетних правонарушителей.

Законодательство союзных республик приводилось в со­ответствие с общесоюзным. 25 ноября 1935 г. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР отменило в РСФСР положение о комонес от 11.07.31.

Нельзя сказать, что нарастание репрессивных мер в от­ношении несовершеннолетних проходило без всякого со­противления со стороны ученых и чиновников. Среди тех, кто активно сопротивлялся новому курсу ужесточения, - и руководство Верховного суда СССР, и коллегия Наркомюста РСФСР.

21 июля 1935 года Верховный суд и Прокуратура СССР издают совместный циркуляр, требующий от судов, органов прокуратуры и милиции устранить недостатки в реализации постановлений ЦИК и Совнаркома. Циркуляр предусматри­вал выделение органами предварительного следствия спе­циальных работников по расследованию дел несовершенно­летних. В функции профессионального следователя входило не только изобличение правонарушителя, но и*изучение среды, условий быта и выявление взрослых подстрекателей. Циркуляр настаивал на привлечении к участию в следствии родителей, опекунов и родственников. Отмечалось фор­мальное отношение и низкое качество расследования, в ча­стности, применение ареста в тех ситуациях, когда это не требовалось. Циркуляр признал обязательным проведение подготовительного заседания по делу несовершеннолетнего и запретил проведение суда без такого заседания.

НКЮ РСФСР в Постановлении от 16 июля 1935 г. попы­тался ограничить расширительное применение Постановле­ния от 7 апреля, напомнив, что оно охватывает лишь часть предусмотренных Уголовным кодексом преступлений. Между тем, во многих местах детей в возрасте от 12 до 16 лет привлекали к ответственности по таким составам преступ­лений, ответственность за которые наступала лишь с 16 лет. Подчеркивалась необходимость участия прокурора во всем ходе расследования, а не только в порядке исправления приговора. Также Постановление предусматривало необхо­димость выделения специальных камер при судах для рас­смотрения дел в отношении несовершеннолетних.

Все эти меры ставили целью ликвидацию, как явлений, беспризорности, безнадзорности и детской преступности. Между тем, на практике они фактически разрушили сложив­шуюся годами сложную инфраструктуру профилактики дет­ской преступности. Вместе с комонес в 1935-36 годах была ликвидирована система помощи психически больным детям, оказались закрыты все спецшколы для психически больных детей, психоневрологические диспансеры. Количество по­добных учреждений сократилось с 3,3% в 1936 г. до пример­но 1%.

28 октября 1935 г. Пленум Верховного суда СССР от­метил невыполнение судебно-следственными органами совместного циркуляра Верховного суда и Генпрокура­туры от 21.07.35. В основном указывалось на недостаточ­но суровые наказания для рецидивистов, слабое выявление влияния взрослых преступников, слабую изоляцию в камерах от общения со взрослыми преступниками и т.д. Но на Пле­нуме звучали и другие голоса: Верховный суд СССР обязал суды составлять специальные списки народных заседателей по делам несовершеннолетних с обязательным включением в них врачей и педагогов для изучения психического и фи­зического состояния несовершеннолетних. Было постанов­лено проводить слушания по делам несовершеннолетних при закрытых дверях.

Позиции Пленума Верховного суда СССР и Президиума Верховного суда СССР не совпадали в вопросе о размерах и характере уголовной репрессии в отношении несовершен­нолетних правонарушителей. Постановления Президиума Верховного суда СССР существенно отличались своим ду­хом от Постановлений ВЦИК и СНК. Президиум рекомендо­вал судам шире использовать направления в детские дома и лечебные заведения, запрещал рассмотрение дел несовер­шеннолетних без защитника, вызывать в суд без одновре менного извещения родителей или опекунов и проводить показательные процессы, становящиеся массовым явлением на фоне общих злоупотреблений. Последовательная и ре­шительная позиция Верховного суда СССР помогла снизить негативный эффект закона от 7 апреля 1935 г.

15 апреля 1936 г. Президиум Верховного суда СССР указал судам на недопустимо широкие масштабы ли­шения несовершеннолетних свободы и одновременно недостаточное применение мер общественно-воспита­тельного воздействия.

Свою позицию занял и Наркомюст РСФСР, рекомендовав­ший в Циркуляре № 31 от 1936 г. «Об улучшении работы судов по борьбе с преступлениями, совершаемыми несовершенно­летними» проявлять особую внимательность и чуткость в отно­шении правонарушителей от 12 до 16 лет. Лишение свободы должно применяться только к совершившим особо тяжкие пре­ступления, рецидивистам и неоднократно совершавшим побе­ги из детских учреждений. В связи с массовостью «перегибов» пришлось отдельно указать на необходимость прекращения производства в уголовном порядке по всем делам в отношении несовершеннолетних, если такие дела в отношении взрослых рассматриваются в дисциплинарном или общественном по­рядке: там, где взрослого ждал комсомольский выговор или лишение премии, некоторые судьи и следователи отправляли ребенка в тюрьму.

Позиция Верховного суда СССР и Наркомюста РСФСР под­верглась атаке со стороны печально известного Андрея Вы­шинского, сменившего в 1936 году Ивана Акулова на посту Прокурора Союза ССР. В мае 1936 года Вышинский приносит протест на Постановления Президиума Верховного суда СССР, однако Президиум отклоняет протест Прокурора СССР. Проку­рор приносит новый протест, а с участниками Пленума Верхов­ного суда СССР проводится «разъяснительная работа».

28 июля 1936 года по протесту Прокурора СССР Пленум Верховного суда СССР принял Постановление «О судебной практике по делам несовершеннолетних», перечеркивающее позицию Президиума Верховного суда СССР. Постановление расширяет круг составов преступлений, к которым может при­меняться Постановление 7 апреля 1935 г., включая в него ху­лиганство и мошенничество. Также Пленум отменяет Поста­новление Президиума Верховного суда от 14.11.1935, клеймя его за «возврат к медико-педагогическим мерам»; отменяется и Циркуляр Наркомюста № 31, знаменуя полную победу ре­акции.

Но даже, несмотря на поражение сторонников гуманисти­чески ориентированного профессионального правосудия, уже через месяц после Пленума, 31 августа 1936 г., появляется Циркулярное письмо Верховного суда СССР № 43 «О применении исправительно-трудовых работ в отношении учащегося», устанавливающее обязательную для суда замену несовершеннолетнему исправительно-трудовых работ более мягким наказанием, не связанным с отрывом от учебы (ус­ловное осуждение, общественное порицание) в случаях, ког­да имеется возможность оставить осужденного, не совмеща­ющего учебу со службой, в том же учебном заведении.

22 марта 1940 г. принят приказ НКЮ СССР № 27 «О ме­рах по улучшению работы судебных органов по делам о пре­ступлениях несовершеннолетних». Он требовал от судов ак­тивно реагировать на безразличное отношение школьных работников к детям, сообщать о нем в органы народного образования; увязывать работу по делам о преступлениях несовершеннолетних с общественными организациями и орга­нами народного образования, сигнализировать о плохой по­становке воспитательной работы с детьми. Коллегия НКЮ СССР обсудила практику судов по делам несовершеннолетних и указала на недостатки в выполнении постановлений 
СНК и ВЦИК от 1935 г. В частности, была установлена необ­ходимость указания в приговорах в какую колонию (открытого или закрытого типа) отправляется осужденный и участие квалифицированных адвокатов с опытом соответствующих дел.

В 50-х и 60-х гг. законодательство в отношении не­совершеннолетних гуманизировалось. 14.04.52 коллегия МВД СССР приняла решение «Об упорядочении содержания осужденных несовершеннолетних». Выпущенный на его ос­нове 30.05.52 приказ МВД СССР «О порядке направления и содержания осужденных несовершеннолетних» вносил неко­торые изменения в существующую практику. Отныне все вновь осужденные несовершеннолетние, не достигшие 18 лет, должны направляться из тюрем для отбытия срока наказания в трудовые колонии для осужденных несовершен­нолетних отдела детских колоний МВД СССР, за исключени­ем достигших 7 лет и осужденных:

- за преступления, совершенные в местах заключения; нарушителей трудового режима; рецидивистов; неоднократно судимых независимо от состава преступления и сроков наказания,

- за контрреволюционные преступления, бандитизм, раз­бой, умышленное убийство и умышленное нанесение тяжких телесных повреждений.

Общее количество трудовых колоний колебалось от 56 в 1952 г. (содержалось 20,8 тыс. человек) до 76 в 1968 г. (со­держалось 29 тыс. человек).

Приказ МВД СССР от 19.07.56 «С объявлением Положения о детских трудовых колониях МВД» предписывал начальнику отдела детских колоний МВД СССР подготовить и предста­вить на утверждение типовые правила внутреннего распоряд­ка в детских трудовых колониях; положение о попечительском совете в детских трудовых колониях; нормы обеспечения таких трудовых колоний оборудованием и инвентарем; инст­рукцию о порядке оплаты труда воспитанников, выдачи им денег с лицевых счетов и единовременного пособия; инструк­цию о порядке направления и содержания осужденных в тру­довых колониях со строгим режимом.

Основной задачей приказа от 19.07.56 являлось коммуни­стическое воспитание несовершеннолетних осужденных, под­готовка их к полезной трудовой деятельности. Твердо став­шим на путь исправления разрешалось оставаться в колонии и после достижения ими 18 лет. Занятия по труду с воспитан­никами до 14 лет проводились 2 часа в день. Разрешался вы­ход за пределы колонии по индивидуальному разовому про­пуску начальника колонии. Осужденные от 16 лет, злостно на­рушающие порядок в колонии строгого режима, могли быть переведены в тюрьму сроком до 1 года.

Приказ № 166 от 06.05.57 «Об обязательном участии вос­питанников детских колоний в период летних каникул в сель­скохозяйственных работах колхозов и совхозов» требовал, чтобы каждый воспитанник в период летних каникул отрабо­тал в колхозе или совхозе не менее декады.

Указание Генерального Прокурора СССР от 24.09.62 № 21/74 «О надзоре за исполнением постановления Совета Министров СССР от 18 сентября 1962 г. «О мерах помощи воспитательным и трудовым колониям для несо­вершеннолетних» гласило:

- предоставить право совнархозам, крайисполкомам и об­лисполкомам передавать с предприятий и строек воспита­тельным и трудовым колониям для несовершеннолетних быв­шие в эксплуатации станки, приспособления и инструменты для оснащения учебных и учебно-производственных мастер­ских этих колоний,

- увеличить с 1 октября 1962 г. нормы суточного доволь­ствия воспитанников в возрасте до 14 лет, содержащихся в воспитательных колониях для несовершеннолетних минис­терств охраны общественного порядка союзных республик,

- продлить на 1963-65 гг. срок действия п. 4 Постановле­ния Совета Министров СССР от 14.11.57 об использовании плановых накоплений от производственной деятельности ко­лоний на расширение производства и благоустройство тру­довых и воспитательных колоний для несовершеннолетних министерств охраны общественного порядка союзных рес­публик,

- установить, что с 01.01.63 родители, дети которых нахо­дятся в воспитательных колониях для несовершеннолетних министерств охраны общественного порядка союзных рес­публик, частично возмещают расходы на их содержание.

Однако в этот период времени имело место и противоза­конное ужесточение уголовной ответственности в отношении несовершеннолетних. В г. Ленинграде 14-летний подросток Нейланд совершил убийство своих родителей. Зверское пре­ступление получило широкий резонанс по всей стране. По распоряжению Н.С. Хрущева Президиум Верховного суда СССР принял Указ о том, что в порядке исключения разреша­ется применение к несовершеннолетним смертной казни.

В 1963 г. ЦК КПСС разработал специальные меры, на­правленные на искоренение безнадзорности и преступности несовершеннолетних. Одной из этих мер стало разграничение функций по организации и осуществлению исправления и пе­ревоспитания несовершеннолетних правонарушителей раз­ных категорий между различными ведомствами. Ряд воспита­тельных колоний для несовершеннолетних был передан орга­нам народного образования и профтехобразования с пере­именованием в специальные школы и специальные профтеху­чилища. Таким образом, на органы народного образования и профтехобразования легла задача перевоспитания осужденных несовершеннолетних правонарушителей. В эти учрежде­ния поступали все несовершеннолетние, направленные в воспитательные колонии в порядке применения принудитель­ных мер воспитательного характера, не являющихся уголов­ным наказанием. Было организовано около 100 специальных школ и специальных ПТУ, охватывающих свыше 10 тысяч под­ростков.

3 июня 1967 г. был принят Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, которым было утверждено новое по­ложение (действующее, кстати, до настоящего времени) о комиссиях по делам несовершеннолетних. С этого момента прошло 35 лет. Многие пункты этого положения устарели, однако в совокупности с Федеральным Зако­ном «Об основах профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» и региональным законодательством оно и сейчас является актуальным.

Комиссии остаются, как и в предыдущие годы, цент­ральным звеном в государственной системе профи­лактики правонарушений среди несовершеннолетних, но акцент в работе комиссий должен быть сделан на усиление их правозащитных, координирующих и кон­тролирующих функций.


Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав

Для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних создана и активно работает Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав.

ПОСТАНОВЛЕНИЕ

от 6 мая 2006 г. N 272

О ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ

Правительство Российской Федерации постановляет:

1. Образовать Правительственную комиссию по делам несовершеннолетних и защите их прав.

2. Утвердить прилагаемые Положение о Правительственной комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав и ее состав.

Председатель Правительства

Российской Федерации

М.ФРАДКОВ

ПОЛОЖЕНИЕ

О ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ КОМИССИИ ПО ДЕЛАМ НЕСОВЕРШЕННОЛЕТНИХ

И ЗАЩИТЕ ИХ ПРАВ

Утверждено

Постановлением Правительства

Российской Федерации

от 6 мая 2006 г. N 272

(в ред. Постановлений Правительства РФ от 15.10.2008 N 762,

от 08.01.2009 N 3)

  1. Правительственная комиссия по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее - Комиссия) является координационным органом, образованным для обеспечения единого государственного подхода к решению проблем защиты прав и законных интересов несовершеннолетних.

2. Комиссия руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, а также настоящим Положением.

3. Основными задачами Комиссии являются:

а) координация деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанной с обеспечением исполнения законодательства Российской Федерации в сфере профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;

б) выработка согласованных подходов к решению основных вопросов, касающихся приоритетных направлений деятельности, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав;

в) выработка предложений и рекомендаций органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних по вопросам профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, а также организационно-методическое обеспечение деятельности федеральных органов исполнительной власти в указанной сфере;

г) организация проведения на федеральном уровне межведомственных мероприятий, направленных на решение проблем, связанных с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также с защитой их прав;

д) информирование Правительства Российской Федерации о деятельности Комиссии, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав, об адекватности и эффективности мер, принимаемых руководителями федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в указанной сфере деятельности.

4. Комиссия для выполнения возложенных на нее задач осуществляет следующие функции:

а) принимает участие в разработке и проведении экспертизы проектов нормативных правовых актов и федеральных целевых программ, связанных с решением вопросов, отнесенных к компетенции Комиссии

б) изучает деятельность федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, связанную с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав, информирует в установленном порядке руководителей указанных органов исполнительной власти о необходимости принятия мер по устранению выявленных недостатков, осуществляет контроль за их устранением;

в) осуществляет подготовку информационно-аналитических материалов об организации деятельности органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в субъектах Российской Федерации, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защитой их прав, а также о причинах, порождающих указанные безнадзорность и правонарушения, и при необходимости выезжает на места;

г) обобщает и распространяет положительный опыт работы органов и учреждений системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних;

д) организует проведение комплексных межведомственных мероприятий, направленных на решение проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав, в том числе по выявлению несовершеннолетних и их семей, находящихся в социально опасном положении, и организации индивидуальной профилактической работы с ними, а также по привлечению к ответственности лиц, вовлекающих подростков в антиобщественную и преступную деятельность;

е) взаимодействует с общественными объединениями и иными организациями, а также со средствами массовой информации в решении проблем профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, защиты их прав;

ж) привлекает в установленном порядке должностных лиц и специалистов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научно-исследовательских и образовательных учреждений, общественных объединений и иных организаций для оказания практической помощи органам и учреждениям системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также для выработки предложений и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию деятельности указанных органов и организаций, связанной с профилактикой безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних и защитой их прав;

з) осуществляет контроль за выполнением решений Комиссии.

5. Комиссия имеет право:

а) запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также организаций информацию по вопросам, отнесенным к ее компетенции;

б) образовывать рабочие группы;

в) заслушивать представителей федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии, и принимать соответствующие решения;

г) привлекать при необходимости к работе Комиссии специалистов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, научно-исследовательских и образовательных учреждений, общественных объединений и иных организаций.

6. Комиссия образуется в составе председателя, 2 заместителей председателя, членов Комиссии и ответственного секретаря.

Состав Комиссии утверждается Правительством Российской Федерации и не должен превышать 26 человек.

(в ред. Постановления Правительства РФ от 08.01.2009 N 3)

7. Организация деятельности Комиссии осуществляется в соответствии с планом работы Комиссии. План работы составляется на год на основании поступивших предложений от членов Комиссии, рассматривается на заседании Комиссии и утверждается ее председателем.

Заседание Комиссии проводится под руководством председателя Комиссии либо его заместителя (по поручению председателя) не реже одного раза в полгода и считается правомочным, если на нем присутствуют не менее половины ее членов.

Решения Комиссии принимаются простым большинством голосов, оформляются протоколами, которые подписываются председательствующим на заседании.

Решения, принимаемые Комиссией в соответствии с ее компетенцией, являются обязательными для исполнения федеральными органами исполнительной власти, представители которых входят в ее состав.

8. Организационно-техническое обеспечение деятельности Комиссии

осуществляется Министерством внутренних дел Российской Федерации.

9. Комиссия имеет бланк со своим наименованием.

(п. 9 введен Постановлением Правительства РФ от 15.10.2008 N 762)